資金投入是國家公園體制改革的重要內容，關乎國家公園保護、管理、發展等各個方面。國家公園是在整合原自然保護地的基礎上組建起來的，也必將引起資金保障機制的重大調整。建立一個怎樣的國家公園資金保障機制才能更好發揮作用？又要怎樣結合國情穩步推進？《中國綠色時報》記者專訪了國內研究國家公園資金投入保障方面的專家、湖北經濟學院教授鄧毅。

  zui嚴格的保護需要資金投入作保障

  記者：資金投入在國家公園體制建設中發揮什么樣的作用？

  鄧毅：建立健全資金保障機制是國家公園體制改革的重要內容，一直受到各方的高度關注。

  從總量上說，國家公園需要更多的資金投入。國家公園是zui高等級的自然保護地，實施的是zui嚴格的保護，必然要在生態保護和修復等方面投入更多的人力物力。此外，國家公園保護第一的政策也會很大程度上影響當地社區居民的生產生活，會面臨搬遷、轉產等現實問題，這都需要更多的資金投入作為保障。

  從結構上講，國家公園資金投入和使用的方向也很重要。無論是國家公園、地方政府、當地居民還是外來的特許經營者，如果有一方的利益嚴重受損，國家公園管理目標就很難實現。所以，良好的資金保障機制也意味著各方利益的精妙平衡。

  總的來說，資金保障涉及國家公園改革各方的核心利益，是國家公園改革的“龍頭”。抓住這個“龍頭”才能夠深刻理解國家公園體制改革所面臨的困難，并從根本上找到解決方案。

  記者：目前我國國家公園的資金投入格局是怎樣的？國際上有哪些先進經驗值得借鑒？

  鄧毅：目前，我國國家公園資金投入主要是財政投入，這和世界上大多數國家的自然保護地是一致的。但中國也存在著不同于其他國家的國情：中國的國家公園，在體制上存在著中央直管、中央和省共管、中央委托省管3種模式，在地域上往往跨越多個行政區域，國家公園范圍內和周邊社區通常居住著大量的原居民，他們也有生存權和發展權。在這些復雜的背景下，要處理好中央和地方的關系、地方和地方的關系、保護和發展的關系實屬不易。這些特殊性也決定了國家公園資金保障機制的復雜性。

  西方國家公園的資金保障機制通常具有以下特征：持續穩定的財政投入，多樣化的資金投入格局，以及規范化、法制化、透明化的資金管理，這些都是值得我們學習和借鑒的。

  合理劃分中央和地方財政事權是基礎

  記者：什么是國家公園財政事權？如何劃分？難點是什么？

  鄧毅：國家公園財政事權就是一級政府應承擔的、運用財政資金提供國家公園基本公共服務的任務和職責。合理劃分中央與地方在國家公園管理上的財政事權和支出責任，是以國家公園為主體的自然保護地財政體制協調運轉的基礎。通俗地說，就是要明確國家公園投入哪些是中央承擔的，哪些需要由地方承擔，每一級政府各自要承擔多少。這是政府有效提供自然保護基本公共服務的前提和保障。

  合理劃分中央和地方財政事權，先要將國家公園財政事權進行細分，這是基礎，也是難點。然后依據財政事權劃分原則，并綜合考慮每一項事權劃分的歷史沿革、現實問題和未來趨勢，在“中央財政事權”“地方財政事權”“中央和地方共同財政事權”等不同模式間進行綜合評價與判斷，選擇zui佳的財政事權和支出責任模式。

  湖北經濟學院國家公園研究團隊經過這幾年的探索，將國家公園財政事權細分為生態保護和修復、科學研究和自然教育等10項一級財政事權以及若干項二級財政事權，在考慮外部性、信息復雜性、激勵相容等事權劃分原則的基礎上，以大量的事權劃分實踐為依據，對每項財政事權進行了科學的劃分，填補了這一領域研究的空白。當然，財政事權劃分是一個動態的過程，新的事權劃分需要在實踐中不斷磨合、調整，經過若干年才能逐步穩定下來。

  如何保障社會投資者收益

  記者：社會資本怎樣參與國家公園建設？如何保障社會資本的收益？

  鄧毅：目前我國國家公園社會資本進入的主要方式是特許經營，以及通過招投標承接部分監測和保護修復工程項目。其中，特許經營還處于一個起步階段，其管理還相對比較粗放，需要進一步改進。

  在引入社會資本的過程中，一個非常重要的問題是，一定要牢牢樹立生態保護第一的原則，不能為了追求經濟利益而踩紅線、破底線，否則不管是對特許經營商還是國家公園管理方都意味著很高的政策風險。

  吸引社會資本投入，必須要保證社會資本的合理收益。第一，要有好的項目。這需要國家公園管理機構設計好特許經營項目，將園區的項目進行科學的整合、打包，確保項目能夠有足夠的盈利能力。第二，要有長效的激勵機制。在部分特許經營條件差的國家公園，在項目運營初期可采取減免特許經營費等方式以保證投資者利益，這有利于培育和發展特許經營市場。第三，要有平等的協調機制。國家公園管理方要與特許經營商建立平等的對話和協商關系，充分考慮特許經營商的利益關切，不能利用管理者的強勢地位侵害特許經營商的利益。第四，要建立風險分擔機制。在不違反國家公園保護政策的前提下，應該建立國家公園和社會資本的風險分擔機制。社會資本對項目經營管理承擔風險責任，國家公園對由于管理局人事變動等因素而導致的項目風險承擔責任。

  國家公園在引入社會資本參與特許經營過程中，還要特別關注公眾利益和社區利益，使公眾和社區居民在特許經營過程中同步受益，尤其不能出現社會資本賺錢、社區居民受損的情況，這樣的特許經營機制是不可持續的。

  建立統一、規范、高效的國家公園資金保障機制

  記者：我國要建立統一、規范、高效的國家公園管理體制，需要怎樣的資金投入制度作保障？怎樣建立？

  鄧毅：統一、規范、高效的國家公園管理體制，我認為也要同步建立統一、規范、高效的國家公園資金保障體制機制。

  統一，要求打破原來由各政府部門、各保護地管理機構分散收支的局面，由國家公園管理機構統一國家公園范圍內的收入和支出。規范，指的是科學劃分各個部門、單位在國家公園資金投入和運用的各個環節的權責邊界，用法律法規的形式固定下來并遵照執行；高效，要求國家公園資金管理要注重績效，不斷提高國家公園基本公共服務供給效率。

  建立統一、規范、高效的國家公園資金保障體制機制，首先要明確政府和市場的責任邊界。強調政府在國家公園為主體的自然保護地體系中的投入責任，并不意味著政府要大包大攬承擔。實際上，我國國家公園在向市場和社會籌資方面做得還很不夠，還有很大的潛力可挖。

  其次，要明確中央與地方的責任邊界。要立足國家公園的公益屬性，合理劃分中央與地方在國家公園管理上的財政事權和支出責任，正確處理各級政府間的權、責、利關系，做到既能維護中央在自然保護地管理上的統一領導，又能激發地方參與自然保護地建設和管理的積極性。

  第三，重構國家公園轉移支付制度。在科學劃分國家公園財政事權和支出責任的基礎上，清理整合與財政事權劃分不相匹配的中央對地方的專項轉移支付，厘清專項轉移支付和一般性轉移支付之間的邊界。同時，各部門涉及國家公園的項目，如果目標接近、投入方向類同、資金管理方式相近，也應整合由國家公園管理機構統籌安排使用。

  第四，加強國家公園資金管理。將中央委托省管的國家公園收支納入省級預算統籌，統一國家公園范圍內的收入和支出，建立和完善國有自然資源資產收益管理制度、特許經營使用費管理制度，推進預算公開和資金績效管理，都是規范和高效的資金管理應當做到的。